Ελλάδα: Ασφαλιστικό Σύστημα και Διαρθρωτικές Μεταρρυθμίσεις

(άρθρο στο Οικονομικά Χρονικά του ΟΕΕ, με Χρήστο Νούνη και Πάνο Ξυδώνα)

Η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2007/2008, που ξεκίνησε από τις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής (ΗΠΑ) και επεκτάθηκε στην Ευρώπη, όπως ήταν αναμενόμενο έπληξε και την ελληνική οικονομία που ήταν από τις περισσότερο ευάλωτες ευρωπαϊκές οικονομίες ως αποτέλεσμα ενός παρωχημένου αναπτυξιακού υποδείγματος που συνέβαλλε στη δημιουργία, συντήρηση και διόγκωση των «δίδυμων» ελλειμμάτων και χρεών. Ο ρόλος του κράτους και, ειδικότερα, το εύρος του δημοσίου τομέα συνιστούσε, αλλά και σε μεγάλο βαθμό συνιστά, ένα από τα δομικά συστατικά του εγχώριου υποδείγματος. 

Σ’ αυτό το πλαίσιο, συνεπώς, εντοπίζεται και το εγχώριο ασφαλιστικό σύστημα, το οποίο χαρακτηρίζονταν, κυρίως, από (α) τον υποχρεωτικό και εκτεταμένο δημόσιο χαρακτήρα του, (β) την αναδιανεμητική λογική μεταξύ των εργαζομένων αλλά και των γενεών, (γ) τη συνταξιοδοτική φιλοσοφία των καθορισμένων παροχών, (δ) τον υψηλό βαθμό εισοδηματικής αντικατάστασης, (ε) τον κατακερματισμό του συστήματος σε δεκάδες ασφαλιστικά ταμεία, (ζ) την έντονη διαφοροποίηση μεταξύ των εργαζομένων αναφορικά με τις παροχές και τον απαιτούμενο χρόνο για τη συνταξιοδότηση (ακόμα και του ιδίου ασφαλιστικού ταμείου), (η) την πολιτική εξάρτηση της διαχείρισης των ασφαλιστικών ταμείων, και (θ) το ιδιαίτερα μικρό μέγεθος της ιδιωτικής ασφαλιστικής δραστηριότητας. Όπως, φυσικά, ήταν αναμενόμενο, ήδη κατά τις προηγούμενες δεκαετίες, ξεκίνησε η συζήτηση για την ανάγκη διασφάλισης της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του εγχώριου συνταξιοδοτικού συστήματος μέσα από διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που θα στόχευαν τόσο στην ενίσχυση της οικονομικής αποτελεσματικότητας όσο και στη διασφάλιση της κοινωνικής δικαιοσύνης. Τα όποια διαρθρωτικά επιτεύγματα, ωστόσο, δεν ήταν ικανά να διαμορφώσουν ένα μακροπρόθεσμο περιβάλλον βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος, με αποτέλεσμα το ασφαλιστικό σύστημα να βρεθεί στο επίκεντρο του Προγράμματος Οικονομικής Πολιτικής από τη στιγμή που η χώρα εντάχθηκε στο Μηχανισμό Στήριξης ΕΕ/ΕΚΤ/ΔΝΤ το 2010.

Στο πλαίσιο, λοιπόν, του Προγράμματος Οικονομικής Πολιτικής, τα τελευταία χρόνια πραγματοποιήθηκαν μία σειρά από διαρθρωτικές παρεμβάσεις και αλλαγές που συνέβαλλαν στην αντιμετώπιση προβλημάτων και υστερήσεων των προηγούμενων ετών, όπως –μεταξύ άλλων– η ενοποίηση ταμείων κύριας ασφάλισης, η δημιουργία ενός ενιαίου ταμείου επικουρικής ασφάλισης, η ενοποίηση μίας σειράς κανόνων και διαδικασιών, η θέσπιση ενός κέντρου είσπραξης ασφαλιστικών οφειλών, ο διαχωρισμός των δύο βασικών κλάδων ασφάλισης, η θέσπιση ενός ενιαίου συστήματος ελέγχου πληρωμών συντάξεων και η εφαρμογή μίας ευρείας κλίμακας πληροφοριακών συστημάτων. Πρόκειται για διαρθρωτικές παρεμβάσεις με σημαντική συνεισφορά στη μείωση των γραφειοκρατικών διαδικασιών, στον περιορισμό του διοικητικού βάρους, στην εξοικονόμηση πόρων και στην αναβάθμιση των υπηρεσιών προς τον πολίτη, διαμορφώνοντας τις βάσεις για τον εκσυγχρονισμό και τη σύγκλισή του με τα αντίστοιχα συστήματα της Ευρώπης. Παράλληλα, ωστόσο, με την υλοποίηση διαρθρωτικών αλλαγών, το ασφαλιστικό σύστημα χαρακτηρίστηκε από μία σειρά επώδυνων περικοπών κύριων και επικουρικών συντάξεων από το 2010 και έπειτα. Πρόκειται για προσαρμογές των συντάξεων, στο πλαίσιο του Προγράμματος Οικονομικής Πολιτικής, οι οποίες συρρίκνωσαν το διαθέσιμο εισόδημα μεγάλου αριθμού συνταξιούχων και, ειδικότερα, αυτών που κατατάσσονται στα χαμηλότερα εισοδηματικά κλιμάκια.

Το ζητούμενο, συνεπώς, κατά την τρέχουσα περίοδο, είναι να δοθεί προτεραιότητα σε μία σειρά από διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που θα συνεισφέρουν σημαντικά αφενός στην εξοικονόμηση πόρων και αφετέρου στην ενίσχυση της μακροχρόνιας βιωσιμότητας του ασφαλιστικού συστήματος, ώστε να μην βρεθεί στο μέλλον σε αντιστοίχως δύσκολη θέση, όπως αυτή των προηγούμενων ετών. Προς αυτή την κατεύθυνση κατατείνουν τρεις μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις που αφορούν (α) την ενοποίηση των ασφαλιστικών δομών, (β) την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας και (γ) την ανάπτυξη μακροπρόθεσμων σύγχρονων στρατηγικών διαχείρισης χαρτοφυλακίου.

1^ον. Ενοποίηση Ασφαλιστικών Δομών

Η ουσιαστική ενοποίηση των ασφαλιστικών δομών συνιστά μία κρίσιμη μεταρρυθμιστική παρέμβαση, η οποία θα ολοκληρώνει την ενοποιητική διαδικασία που ξεκίνησε τα προηγούμενα χρόνια και θα επιτρέψει την ανάδειξη των θετικών αποτελεσμάτων της εν λόγω διαδικασίας. Ειδικότερα, παρά τα ενοποιητικά βήματα που έχουν λάβει χώρα, η ασφαλιστική διάρθρωση παραμένει ιδιαίτερα πολύπλοκη και κατακερματισμένη, αφού ταμεία που έχουν συγχωνευθεί με τους προηγούμενους νόμους έχουν διατηρήσει σε γενικές γραμμές την  οικονομική και λογιστική «αυτοτέλεια» των εντασσόμενων σε αυτά τομέων, καθώς, επίσης, και χωριστές διοικητικές δομές και πληροφοριακά συστήματα. Έτσι, ουσιαστικά, διατηρούνται περίπου 90 μητρώα συνταξιούχων και 60 διαφορετικοί τομείς ασφάλισης ή ειδικοί λογαριασμοί, με λογιστική και οικονομική «αυτοτέλεια», διακριτές διοικητικές μονάδες και προσωπικό.

Αυτή η κατάσταση, όπως είναι αναμενόμενο, δημιουργεί μία σειρά από σημαντικά προβλήματα, επιδρώντας αρνητικά στη λειτουργία των φορέων κοινωνικής ασφάλισης. Πρόβλημα, όπως (α) το σχετικά υψηλό διοικητικό κόστος, το οποίο επιβαρύνει καθοριστικά τη λειτουργία των ασφαλιστικών ταμείων, αλλά και τη μακροχρόνια βιωσιμότητά τους, (β) η απώλεια εσόδων, αφού η κατακερματισμένη διοικητική δομή δεν επιτρέπει την ορθολογική οργάνωση του προσωπικού, την αξιοποίηση ενιαίων μηχανογραφικών συστημάτων, και την ανάπτυξη οικονομιών κλίμακας, (γ) η προβληματική εξυπηρέτηση των πολιτών, καθώς δεν διασφαλίζεται η αποτελεσματική λειτουργία των υπηρεσιών που θα συμβάλλει καταλυτικά στη βελτίωση της καθημερινότητας των πολιτών, (δ) η γραφειοκρατία, η πολυπλοκότητα και κατ’ επέκταση η περιορισμένη δυνατότητα στην αποτελεσματική εποπτεία και έλεγχο της οικονομικής λειτουργίας των ασφαλιστικών ταμείων, και (ε) η ανεπαρκής υποστήριξη του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, δεδομένου ότι λόγω της κατακερματισμένης δομής δεν λειτουργεί ένα ενιαίο μηχανογραφικό σύστημα.

Το ζητούμενο, συνεπώς, είναι να προωθηθεί η ουσιαστική ενοποίηση των δομών των ασφαλιστικών ταμείων μέσα από διαδικασίες τόσο οριζόντιας όσο και κάθετης ολοκλήρωσης των υπηρεσιών των ταμείων, ανάλογα με το σενάριο του αριθμού των ταμείων που θα επιλεγεί. Η ενοποίηση υπηρεσιών, όπως η απονομή σύνταξης, η οικονομική υπηρεσία, η ελεγκτική διαδικασία και οι ψηφιακές υποδομές, θα συνεισφέρει σημαντικά στην επίτευξη οικονομιών κλίμακας, συμβάλλοντας καταλυτικά στη βιώσιμη λειτουργία του ασφαλιστικού συστήματος. Ειδικότερα, εκτιμάται ότι μέσα από την ενοποίηση των ασφαλιστικών δομών θα επιτευχθεί (α) η αύξηση της αποτελεσματικότητας των ασφαλιστικών δομών, (β) η δημιουργία νέων υποδομών για την αξιοποίηση σε όλο το εύρος του συστήματος σύγχρονων πληροφοριακών συστημάτων, (γ) η σύντμηση του απαιτούμενου χρόνου υλοποίησης των προβλεπόμενων διαδικασιών, (δ) η βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες, (ε) η βέλτιστη αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού των ασφαλιστικών ταμείων, (ζ) ο περιορισμός της γραφειοκρατίας και (η) η ενίσχυση της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης.

2^ον. Αξιοποίηση Ακίνητης Περιουσίας

Η αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας των ασφαλιστικών ταμείων δύναται να αποφέρει σημαντικά οφέλη τόσο από την εξοικονόμηση πόρων όσο και από την άντληση περαιτέρω αποδόσεων από την επαγγελματική αξιοποίηση βάσει σύγχρονων χρηματοοικονομικών πρακτικών. Στην προώθηση της εν λόγω αξιοποίησης θα συμβάλλει καθοριστικά η αξιοποίηση της ενιαίας ηλεκτρονικής βάσης ακινήτων «ΕΣΤΙΑ», με την οποία κωδικοποιήθηκε η ακίνητη περιουσία των ασφαλιστικών ταμείων, ενδυναμώθηκε η διαφάνεια και διαμορφώθηκαν οι συνθήκες για την εξοικονόμηση πόρων από τη στεγαστική πολιτική των ασφαλιστικών ταμείων. Σύμφωνα με την τελευταία έκθεση της βάσης «ΕΣΤΙΑ» (2013), το σύνολο της αντικειμενικής αξίας των 504 ακινήτων των φορέων κοινωνικής ασφάλισης ανέρχεται στα 1,4 δισ. ευρώ, ενώ από το σύνολο των ιδιόκτητων ακινήτων των φορέων το 68% αφορά σε ιδιόχρηση, το 18% είναι προς αξιοποίηση, ενώ το 14% εκμισθώνεται. Παράλληλα, τα ασφαλιστικά ταμεία, στο σύνολό τους, ενοικιάζουν άλλα 413 ακίνητα με συνολική ετήσια επιβάρυνση κοντά στα 15 εκατ. ευρώ. Με μία απλή παρατήρηση, συνεπώς, των παραπάνω στοιχείων –που χρήζουν άμεσης επικαιροποίησης– προκύπτει πως υπάρχουν σημαντικά περιθώρια για την προώθηση μίας ορθολογικής και πιο αποδοτικής αξιοποίησης της ακίνητης περιουσίας –με απόλυτο σεβασμό στους πόρους των ασφαλιστικών ταμείων. Και αυτή η αξιοποίηση μπορεί να επιτευχθεί μέσα από δύο μεταρρυθμιστικές κινήσεις.

Η πρώτη αφορά την ενοποίηση των περιφερειακών, αλλά και κεντρικών, κτιριακών δομών των φορέων κοινωνικής ασφάλισης με σκοπό την εξοικονόμηση πόρων και την ορθότερη κατανομή του απαραίτητου προσωπικού, στο πλαίσιο, φυσικά, και της ευρύτερης ενοποίησης των ασφαλιστικών δομών. Συγκεκριμένα, μέσα από ένα συγκροτημένο και ευρύ πρόγραμμα συγχώνευσης υποδομών, συστεγάσεων υπηρεσιών και αξιοποίησης όλων των κτιριακών υποδομών δύναται να προκύψει σημαντικό όφελος μέσα από τη μεταφορά των υπηρεσιών σε ιδιόκτητα κτίρια, τη μείωση των λειτουργικών εξόδων και των εξόδων συντήρησης, και την επαναδιαπραγμάτευση-εξορθολογισμό των υπαρχόντων μισθωμάτων. Παράλληλα, φυσικά, από τη μεταφορά των υπηρεσιών θα διαμορφωθεί μία νέα εικόνα για τα διαθέσιμα προς αξιοποίηση ακίνητα των ασφαλιστικών ταμείων, οδηγώντας στη δεύτερη μεταρρυθμιστική παρέμβαση.

Η δεύτερη, λοιπόν, παρέμβαση αφορά την αποτελεσματική διαχείριση και αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, η οποία είναι ιδιαιτέρως σημαντική τόσο σε όρους δημιουργίας οικονομικών οφελών για την κάλυψη των αναγκών τους, όσο και σε όρους αποφυγής της απαξίωσης της ακίνητης περιουσίας των οργανισμών σε μια εποχή σημαντικής πτώσης της αξίας των ακινήτων. Ειδικότερα, η διεθνής εμπειρία στο χώρο της αγοράς ακινήτων έχει αναδείξει το συνεχώς αυξανόμενο ενδιαφέρον για την επαγγελματική διαχείριση, αλλά και τη δημιουργία μεθόδων, εργαλείων και πρακτικών για τη μεγιστοποίηση των οικονομικών, αλλά και κοινωνικών, οφελών που δύναται να προκύψουν από τη αξιοποίηση και διαχείριση της ακίνητης περιουσίας. Καθίσταται, λοιπόν, απαραίτητη η διερεύνηση του κατά πόσον οι φορείς κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσαν να εκμεταλλευτούν τα πλεονεκτήματα της επαγγελματικής διαχείρισης και τις οικονομίες κλίμακος που προσφέρει το μεγάλο μέγεθος του χαρτοφυλακίου σε ακίνητη περιουσία για τη διαχείριση και την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας τους. Προς αυτή την κατεύθυνση, έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον το ενδεχόμενο δημιουργίας ενός επενδυτικού φορέα, στα πρότυπα των εταιρειών επενδύσεων σε ακίνητη περιουσία (τύπου Εταιρείας Επενδύσεων Ακίνητης Περιουσίας - ΑΕΕΑΠ) που θα επωμιστεί τη διαχείριση και την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας των ασφαλιστικών ταμείων, αξιοποιώντας το ισχύον, θεσμικό πλαίσιο (Ν. 2778/1999), όπως αυτό έχει σημαντικά βελτιωθεί τη τελευταία διετία (2013-2014). Μέσα από τη λειτουργία ενός τέτοιου επενδυτικού φορέα θα αποφευχθούν οι αστοχίες και παθογένιες του παρελθόντος, καθώς μέσα από την επαγγελματική, διαφανή και αποτελεσματικότερη αξιοποίηση ακινήτων και κτιριακών υποδομών θα μεγιστοποιηθούν τα έσοδα προς όφελος των ασφαλισμένων και των ταμείων.

3^ον. Μακροπρόθεσμη Στρατηγική Διαχείρισης Χαρτοφυλακίου

Ο εκσυγχρονισμός του κανονιστικού πλαισίου που διέπει την επενδυτική δραστηριότητα των φορέων κοινωνικής ασφάλισης θα επιτρέψει το σχεδιασμό και την υλοποίηση μίας μακροπρόθεσμης στρατηγικής διαχείρισης του χαρτοφυλακίου των ταμείων, συμβάλλοντας σημαντικά αφενός στην αύξηση των αποδόσεων και αφετέρου στην καλύτερη κάλυψη των ταμείων απέναντι σε επενδυτικούς κινδύνους. Είναι γεγονός ότι κύριο χαρακτηριστικό του θεσμικού πλαισίου επένδυσης των διαθεσίμων των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, ήταν ανέκαθεν η χαμηλή αποτελεσματικότητα σε όρους απόδοσης, καθώς η διαχείριση πραγματοποιείτο με ισχυρούς περιορισμούς, χωρίς την συνδρομή επαγγελματιών και, κυρίως, άνευ μιας εγκατεστημένης επενδυτικής στρατηγικής μακράς προθεσμίας, στο επίκεντρο της οποίας θα εθεραπεύοντο οι θεμελιώδεις αρχές του σύγχρονου asset‐liability management.

Ο μερικός εκσυγχρονισμός του κανονιστικού πλαισίου που συντελέστηκε από την δεκαετία του 1990 και μετά ήταν επιβεβλημένος, αλλά ελλιπής, καθώς μέρος μόνον των υποκείμενων περιορισμών διαχείρισης διευθετήθηκε. Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα της στρεβλότητας που επικρατούσε, αναφέρεται η υποχρεωτική κατάθεση των αποθεματικών των φορέων κοινωνικής ασφάλισης στην Τράπεζα της Ελλάδος, με ειδικό επιτόκιο το οποίο ήταν χαμηλότερο, τόσο εκείνου της αγοράς, όσο και του πληθωρισμού. Ακόμα και κατά την τρέχουσα περίοδο, όμως, η νομοθεσία περιορίζει ασφυκτικά τις διαχειριστικές δυνατότητες εξωστρέφειας και διαφοροποίησης, αναφορικά με την επένδυση της περιουσίας των ταμείων. Σύμφωνα με το ισχύον θεσμικό πλαίσιο, η τοποθέτηση των διαθεσίμων σε τίτλους του ελληνικού δημοσίου (ομόλογα, έντοκα γραμμάτια και repos) απαιτείται να είναι τουλάχιστον 77%, χωρίς να υπάρχει άνω όριο. Όλες οι υπόλοιπες επενδύσεις σε κινητές και ακίνητες αξίες, τόσο του εσωτερικού, όσο και του εξωτερικού, πραγματοποιούνται με όρια και προϋποθέσεις, και αθροιστικά δεν μπορούν να υπερβαίνουν το 23% του συνολικού χαρτοφυλακίου. Είναι χαρακτηριστικό ότι τα μέγιστα ποσοστά επένδυσης σε μετοχές και ομόλογα της Ευρωζώνης είναι μόλις 5% και 18% αντίστοιχα, ενώ αποκλείονται όλες οι επενδύσεις εκτός Ευρωζώνης.

Είναι κρίσιμη, συνεπώς, η προώθηση μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων στο κανονιστικό πλαίσιο που διέπει την επενδυτική διαχείριση του χαρτοφυλακίου των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, ώστε, από τη μία πλευρά, να ξεφύγουν από το τρέχον καθεστώς ελλιπούς εξωστρέφειας και διαφοροποίησης, που τόσο η κλασσική θεωρία χαρτοφυλακίου όσο και η πρόσφατη πραγματικότητα έχουν καταδείξει πόσο επιζήμια μπορεί να είναι, και, από την άλλη πλευρά, να επιτύχουν υψηλότερες, αλλά και μακροπρόθεσμες, αποδόσεις, που θα δημιουργήσουν σημαντικά οικονομικά οφέλη για τα ταμεία και θα συνεισφέρουν καθοριστικά στη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του ασφαλιστικού συστήματος.

Συνοψίζοντας, λοιπόν, οι προαναφερθείσες διαρθρωτικές παρεμβάσεις δύναται να αποτελέσουν σημαντικό τμήμα ενός ευρύτερου μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος για τον εκσυγχρονισμό του εγχώριου ασφαλιστικού συστήματος που θα συνεισφέρει καθοριστικά στην ενίσχυση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητάς του, χωρίς, φυσικά, να επιβαρύνει το διαθέσιμο εισόδημα των συνταξιούχων.

(δημοσιεύθηκε στο τεύχος 148 του περιοδικού Οικονομικά Χρονικά του Οικονομικού Επιμελητηρίου Ελλάδος)